編者按：

生態環境部日前發布《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》，標志著全國碳排放權交易市場首次擴大行業覆蓋范圍工作正式進入實施階段。針對當前相關各方重點關注的問題，本報自今日起刊發“全國碳排放權交易市場擴圍系列解讀”，以饗讀者。

近日，經國務院同意，生態環境部印發了《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》（以下簡稱《方案》），明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳市場覆蓋范圍，提出了全國碳市場首次擴圍的建設目標、主要任務和推進思路，標志著我國碳市場建設進入一個新的發展階段，實現從3個“單一”向3個“多元”轉變，即從單一行業市場向多行業兼容市場轉變，從覆蓋單一能源活動排放向兼顧能源活動與工業過程排放轉變，從單一二氧化碳管控向多溫室氣體管控轉變。擴圍后，我國碳市場覆蓋排放量將超過全球其他主要國家和地區碳市場覆蓋排放量之和，彰顯我國積極應對氣候變化國家戰略，綜合運用經濟手段加快推進低碳轉型，為全球氣候行動注入強勁動力。

深刻認識全國碳市場擴圍的重要意義

隨著鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業的納入，全國碳市場覆蓋碳排放量將從52億噸躍升至82億噸左右，占全國碳排放量60%以上，超過包括歐盟碳市場在內的全球其他主要國家和地區碳市場覆蓋排放量之和。通過擴大市場覆蓋規模，將更大范圍、更寬領域、更深層次發揮市場機制促進減排的作用，特別是鋼鐵、水泥等對全國碳達峰總體進程有重要影響的工業行業，亟須將減排責任轉化為企業內生動力，以成本效益最優方式推動碳達峰碳中和目標落地。通過增強市場主體多元化，可實現更大市場活力、更強市場韌性、更高市場靈敏度，使碳價成為反映碳排放資源稀缺性的“晴雨表”，從而將碳成本壓力轉化為新質生產力的創新勢能，對加速鋼鐵、水泥、鋁冶煉等傳統行業轉型升級、催生新興業態快速發展具有重要意義。碳市場擴圍標志著我國繼建成全球覆蓋排放量規模最大的碳市場之后，向兼具多元市場結構、豐富市場主體、完善市場機制的成熟碳市場體系更進一步，為全球氣候變化治理貢獻中國智慧和中國方案。

統籌多目標多因素確定全國碳市場擴圍路線圖

在全國碳市場擴大行業覆蓋范圍的過程中，需要妥善處理好發展與減排、長期與短期、國際與國內、成本與效率等關系。為確保碳市場擴圍工作平穩有序，需綜合考量行業減排責任、數據質量、配額分配難易程度、邊際減排成本、行業接受度以及國際政策影響等多方面因素，合理研判重點行業納入全國碳市場的時間表、路線圖。

一是鋼鐵和水泥行業碳排放貢獻大、碳污協同性強，鋁冶煉行業作為非二氧化碳溫室氣體排放典型代表，均是落實碳減排責任的關鍵行業。減排責任是判斷行業進入碳市場優先級的核心考量因素，主要體現在排放規模、減排潛力、排放特征以及協同效應。鋼鐵、水泥行業是我國僅次于電力行業的兩大碳排放部門，依托生態環境部環境規劃院自主研發的中國中長期排放路徑模型CAEP-CP3.0，工業領域預計在“十四五”期間整體達峰，鋼鐵和水泥行業將發揮決定性作用，且行業減污降碳協同效應明顯，節能提效、原燃料替代、工藝流程再造、資源循環利用等降碳路徑潛力大，同時也是實現污染減排、推進美麗中國建設需要關注的重點。從排放特征來看，鋼鐵行業生產工序多、單體排放量大；水泥行業以工業過程排放源為主；鋁冶煉行業排放既有二氧化碳，也有四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）等非二氧化碳溫室氣體，三個行業特征顯著，作為首次擴圍行業代表性強。

二是鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業數據質量與管理基礎扎實，配額分配等技術方法簡便易行，具備納入全國碳市場的有利條件。數據基礎、分配方法、管理條件、能力建設等會直接影響碳市場的效率與公平。自2013年起，我國要求電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等八大行業企業編制報送溫室氣體排放報告并開展核查工作，為全國碳市場建設奠定了扎實的數據計量、監測和管理基礎。其中，水泥和鋁冶煉行業主要排放工序單一、工藝流程清晰、數據可追溯性強，數據質量與管理水平較優，核算核查、配額分配及監管相對容易開展；鋼鐵企業多為排放量大的規模以上企業，具備較高水平的人才、技術、設施基礎。三個行業溫室氣體排放報告與核查技術指南等技術規范已陸續發布，相關企業正在按照最新要求開展2024年度碳排放數據核算報告，這為全國碳市場擴圍工作提供了有力數據支撐。

三是擴圍將降低行業平均減排成本，增強產業國際競爭力，近70%的企業對納入碳市場意愿強烈。擴圍將進一步增強我國碳市場主體間邊際減排成本的差異性，在提升市場活力的同時，為高成本減排企業提供效益更優的靈活減排路徑，有效降低全社會平均減排成本。生態環境部環境規劃院通過中國碳市場優化設計和綜合評估模型（CMODE）測算得出，碳市場首次擴圍后，預計將帶動社會總投資2500億元/年—3500億元/年。此外，我們針對鋼鐵、水泥、鋁冶煉等企業開展了問卷調查，共收集有效樣本332份，約90%的企業認為碳市場能夠對行業轉型升級起到積極促進作用，87%的企業認為碳市場能夠對企業降低減排成本起到促進作用，近70%的企業迫切希望盡快納入全國碳市場。

分期分級分類設計全國碳市場擴圍工作方案

在工作節奏方面，有序構建從“適應過渡”到“激勵約束”的漸進模式。《方案》按照“邊實施、邊完善”的工作思路，對新納入行業設計了“啟動實施”與“深化完善”兩個建設階段。啟動實施階段為2024年—2026年，是過渡和適應期，以夯實碳排放管理基礎、推動企業熟悉市場規則為主要目標，旨在培育經營主體，完善市場監管，提升各類主體參與能力和管理水平。2027年后為深化完善階段，市場主體經過3年時間的規則適應和能力建設，企業碳排放數據質量和碳資產管理能力將得到顯著提升，屆時將全面開啟對標行業先進水平的配額分配方法，以更大力度推動碳減排。

在數據質量管理方面，以降低數據風險、適應行業現有計量條件為導向，簡化核算方法，強化數據分級分類管理。相比于電力行業，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業生產工藝復雜，工序產品多樣，碳排放相關參數數量多，統計核算難度更大。因此，《方案》提出關鍵參數分級分類的管理要求，對煤質等關鍵參數采用“高質量實測、缺省值兜底”差異化方式。高質量實測需通過CMA認定或CNAS認可，不具備實測條件的企業采用規定的缺省值替代，鼓勵企業探索在線監測。核查則重點關注納入配額管理的企業，聚焦碳排放量和配額分配量涉及的關鍵參數。通過數據分級分類管理，既可有效降低數據質量風險，也將樹立標尺引導企業持續提升碳排放管理水平。

在配額分配方面，堅持目標導向和一體設計，逐步從“小幅激勵”轉向“標桿引領”。配額分配方案在碳強度控制總體框架下，將激勵先進產能，鼓勵企業采取原燃料替代和節能等降碳措施，將短期履約壓力轉化為長期技術革新動力，形成“排碳有成本、減碳有收益”的激勵機制。為確保行業公平，對三個行業采用統一的配額分配技術方法。強化配額分配與核算核查緊密銜接、一體謀劃，確保核算范圍、關鍵參數和質控要求協調一致。《方案》提出，在第一階段按照行業總體平衡、企業小幅盈缺的原則降低企業適應成本。其中，2024年度采取等量分配方式，企業配額為“零缺口”，重在提升能力和適應規則；2025年度和2026年度將企業配額盈缺率控制在較小范圍內，既體現“激勵先進、約束落后”的政策導向，又避免企業配額“貧富差距”過大，給行業帶來較大沖擊。第二階段將對標行業先進水平開展配額分配，建立基于行業基準線的配額分配方法，推動單位產品產量碳排放強度不斷下降。