李年君

摘要   針對當前我國CDM項目國內(nèi)批準的較多，EB注冊的較少，簽發(fā)更少的情況，從項目、DOE、業(yè)主、咨詢機構、EB角度，以全國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和個體的現(xiàn)場調(diào)查為依據(jù)進行了原因分析，提出了以加快EB和DNA改革為重點的解決辦法，以此促進CDM健康快速的發(fā)展。

關鍵詞: 對策　　原因　　比例低

Abstract: For promoting China’s industry of CDM (Clean Development Mechanism) a faster development, aiming at the phenomenon of many projects approved by Chinese DNA（Designated National Authorities）, but a few registered and much less issued by EB. Then did the reason analysis according to statistic data and the investigation from different perspectives as following: project, DOE (Designated Operational Entity), the project owner, the consulting agency, EB (Executive Board）, propose a countermeasure which places emphasis on the reformation of EB and DNA（Designated National Authorities）.

Key Words: CDM, Small Amount of Issued Projects, Reason, Countermeasure

 

中國已經(jīng)成為最大的清潔發(fā)展機制碳信用提供國[1]。截止2010年1月19日，我國政府批準申報的CDM項項目為2,369個，獲得EB注冊的730個，占我國政府批準項目的30.81%；獲得簽發(fā)的項目196個，只占我國政府批準項目的8.27% [2]。這既體現(xiàn)了我國政府和廣大業(yè)主應對氣候變化負責任的態(tài)度和CDM建設的熱情，國際對中國碳交易市場的關注程度，但同時也反映出我國CDM注冊、尤其簽發(fā)項目比例低的嚴峻事實。分析其原因，探討出辦法，對CDM的國際合作和全球溫室氣體的減排具有一定的意義。

 

1. CDM簽發(fā)比例低的原因分析

1.1項目的原因

在開發(fā)CDM項目過程中，具有合格性的不同類型的項目各有不同的額外性和其他因數(shù)的影響。因此，不同類型的項目其批準、注冊和簽發(fā)時間都會不同。

1.1.1 統(tǒng)計表明（見表1，下同），當前我國政府批準的N2O分解和HFC-23分解消除項目分別為25個和11個，已全部獲得EB注冊，其中獲得簽發(fā)的N2O分解項目5個，HFC-23分解消除項目10個，這較我國其他類申報項目簽發(fā)比例高。由于此類非優(yōu)先領域的CDM項目[3]數(shù)量太少，長遠看數(shù)量也有限，因此不能反映我國當前CDM項目的整體注冊和簽發(fā)情況。

1.1.2統(tǒng)計表明優(yōu)先領域項目[3]占國家批準項目的98.48%，這正是國家優(yōu)先政策的體現(xiàn)。但優(yōu)先類項目中已注冊和已簽發(fā)的卻分別只有694個和181個，分別只占國家發(fā)改委批準項目的29.29%和 7.64%。一方面是優(yōu)先領域項目往往是新建項目，投資期長，核證遲，進程慢，投資者積極性相對低；另一方面是非優(yōu)先領域項目GWP高 [4]，較優(yōu)先領域項目具有改造進程快， CERs量大，風險低，盈利率高的特點。

1.1.3 統(tǒng)計得知，CDM優(yōu)先領域中新能源和可再生能源批準項目1658個，占整個項目69.98%，其中小水電項目又占其61.3%。而水電項目從立項到竣工一般要2-3年，其CDM申報到國家批準，再到DOE核查核證，全球公示，EB注冊、簽發(fā)，都需要很長的過程。因此，以優(yōu)先領域項目為主體的我國CDM市場，出現(xiàn)前期國家批準項目多，中期DOE審核慢、EB注冊少，后期EB簽發(fā)更少的塔型格局也就有了客觀的原因。但隨著項目的投產(chǎn)和時間的推移，獲得簽發(fā)的項目將會越來越多。

1.2 業(yè)主的原因

根據(jù)167個申報項目調(diào)查，業(yè)主的配合也是注冊和簽發(fā)低的重要原因。其主要表現(xiàn)：

1.2.1材料不全，等的時間長。國家發(fā)改委出具批準文件時，主要對參與資格、設計文件、基準線的方法學和減排量、價格、資金、計入期限、監(jiān)測計劃及效果等進行審核。EB主要是依據(jù)DOE的核查和核證意見按程序注冊和簽發(fā)。而業(yè)主通常覺得我國政府批準了應該差不多了，思想上多有放松；或有些企業(yè)因材料的不全，需要很長的時間、動用多方的資源和一定的資金才能把材料準備好；或有些業(yè)主失去耐心，與DOE或中介機構出現(xiàn)溝通的困難，加長了準備材料的時間。

1.2.2 邏輯矛盾，改材料的時間長。CDM項目很重要的特點是材料上必須具有嚴謹?shù)囊蚬P系，不能出現(xiàn)混亂的邏輯關系。如有的企業(yè)，董事會申報CDM項目的決議時間是在貸款協(xié)議簽定之后，繼續(xù)把銀行因CDM收益作為額外性的理由，顯然是邏輯矛盾，這樣勢必用較長的時間對其對額外性進行重新分析，延緩了提交材料的時間。

1.2.3 突發(fā)災害，耽誤的時間長。項目建設過程中，突發(fā)的事項必然對CDM項目的進程帶來影響。如有個小水電項目按計劃可在2009年6月簽發(fā)，可汶川地震使其引水隧道坍塌，進山的電網(wǎng)和道路被毀，審核材料重新修改，EB簽發(fā)的時間將大大推遲。除了自然的災害外，席卷全球的金融風暴把許多企業(yè)的資金計劃打亂，工程建設推后，也耽誤了注冊和簽發(fā)的時間。

1.3 DOE的原因

DOE在CDM項目過程起著至關重要的作用。其主要職責包括以項目設計文件為主要依據(jù)，對其進行審定；出具審定報告，并提交EB，申請對其注冊；以項目的監(jiān)測計劃等為基礎，核查其減排量；在核查的基礎上，向EB出具核證報告，申請簽發(fā)CERs。這些職責決定了DOE的工作是真實、科學、及時和嚴肅的。但由于CDM項目申報越來越多， DOE成為CDM建設的瓶頸已是大家普遍議論的話題［5］。

1.3.1 DOE機構和人員太少。到2009年10月,全球共計27家DOE，在中國境內(nèi)從事審定和核查的只有18家（包括2家我國經(jīng)營實體）［6］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多審核員需要審10-20個、甚至更多項目。有些項目還在深山老林，往返一趟少則3天，多則一個多星期，審核員回到辦公室還要分析和討論，這種工作狀態(tài)只能讓審核員疲于奔命或疲于應付，勢必造成項目的不斷積壓，而中國還有1500個項目在排隊等候注冊,500多個項目等候簽發(fā)。

1.3.2整體專業(yè)能力需要提高。據(jù)調(diào)查，許多審核員是第一次見到水泥廠或水電站，對其技術與工藝缺乏了解。由于工作的壓力等因素，有的審核員甚至放棄了DOE去買家工作。這樣的結果只能使項目積壓更多，出現(xiàn)“5個DOE作出只核實開工一年內(nèi)項目的錯誤決定”[7]。

1.3.3 DOE的定位值得反思。一方面DOE是EB指定的實體，對項目的核查和核證具有不可替代的權威性；另一方面，DOE又是靠經(jīng)營存活的實體，與所有企業(yè)一樣也是以盈利為目的的經(jīng)濟組織。這樣DOE是否會一方面通過嚴格的強硬手段替EB行使“使命”，另一方面又靠更靈活經(jīng)營手段向買家、賣家、中介咨詢公司求得“活命”呢。在目前項目注冊和簽發(fā)“堵得慌”的背景下，我們更應考量DOE既當“裁判”判生死，又當“運動員”搶金牌的雙重身份。

1.4中介咨詢機構的原因

一般情況下，多數(shù)業(yè)主只是擁有了建設CDM在載體，并不具有把潛在項目變?yōu)殇N售CERs的能力。咨詢公司以其為平臺，依靠專業(yè)化的手段，提供相應的服務，完成了減排項目“產(chǎn)品”到 “商品”的過程。由于業(yè)主的基本態(tài)度是先規(guī)避風險，咨詢公司只能承擔起這個風險。競爭的結果，實力弱的咨詢公司消失，漸具影響的機構獲得更多的項目。但這些機構早期多因資金、專業(yè)人員的有限，推遲申報，或PDD質(zhì)量不高返工，造成咨詢公司體內(nèi)的初次積壓。

1.5  EB的原因

締約方會議是CDM的最高權利機構，EB是其處理日常事務的管理機構，其主要日常工作是批準建議的基準線和監(jiān)測方法學，認證經(jīng)營實體，建立、維護、管理CDM項目的注冊登記，簽發(fā)經(jīng)核證減排證明等事項。由其職責可以明確，ＤＯＥ出現(xiàn)的普遍問題歸根還是ＥＢ的問題。同時，ＥＢ自身登記及發(fā)放的流程效率低［8］，也是造成項目出口縮小，進度變慢的重要原因。

1.6 買家的原因

金融危機導致國際碳排放需求減少，國內(nèi)在建項目也因資金鏈受到影響，帶來直接買家對CERs需求下降，間接買家（中介咨詢機構）信心不足，從而影響我國項目的推進速度。

2. 對策分析

2.1增加投入，迅速提高其自身能力應是DOE方面的當務之急

DOE環(huán)節(jié)成為當前我國CDM項目注冊和簽發(fā)的瓶頸已成為眾人的議題［5］。DOE應該在加大投入和堅持標準的基礎上，一是增加人員，克服現(xiàn)在一個審核員做太多項目而只能疲于奔命的現(xiàn)狀；二是提高審核員的綜合業(yè)務水平，多引進本土有行業(yè)經(jīng)驗和系統(tǒng)知識的人才；三是提高團隊管理水平，保持行業(yè)和區(qū)域內(nèi)項目審核員的穩(wěn)定性；四是 “花更多的時間與CDM業(yè)界的企業(yè)交流”（益可環(huán)境總監(jiān)馬丁·埃德林），以便增進業(yè)內(nèi)對DOE更多的理解和配合。

2.2加深理解，積極配合，適當外包應是當前我國CDM業(yè)主須努力的重點

許多業(yè)主未按要求配合是注冊和簽發(fā)項目比例低的重要原因。而CDM基準線的方法學，項目申報、核查和核證規(guī)則都是全球通用的。這就需要我國的業(yè)主一是要掌握開展CDM的基本知識，主動適應CDM的規(guī)則，清楚咨詢機構、尤其是DOE所需材料的意圖；二是要實事求是的反映項目情況，不弄虛作假，如此才不會因咨詢機構返工帶來的時間延誤，或DOE出具負面報告的風險；三是要及時全面地提供所需材料，如果清單中缺少某項內(nèi)容，或材料內(nèi)容相互矛盾，或數(shù)據(jù)變化后的證明材料不全、不力，都會影響PDD或核查、核證意見；四是對突發(fā)的事項（如汶川地震），要及時與咨詢機構和DOE取得聯(lián)系；五是如果業(yè)主缺少配合的實力，可以部分或全部委托咨詢機構來完成。

2.3 EB在DOE的管理與監(jiān)督上應有突破

DOE出現(xiàn)的共性問題和深層次原因歸根還是ＥＢ組織。“目前EB的工作重點是研究加快審批DOE申請的措施，監(jiān)管DOE的行為以確保其能夠正確履行DOE職責，制定相關政策處理DOE違規(guī)行為，提高DOE審核和核證工作的正確性和準確性等問題”[６]　，這表明EB對DOE的問題十分清楚。如何實現(xiàn)其愿望，結合我國情況，建議EB一是適度增加認證經(jīng)營實體的數(shù)量，尤其是增加發(fā)展中國家的DOE數(shù)量，以便消化更多的項目，提高本土項目審核查、核證的質(zhì)量；二是加強對DOE的監(jiān)督，通過業(yè)主、買家、行業(yè)內(nèi)、政府機構每年對其綜合評價對其再認定，對機構內(nèi)的審核人員實行準入制度、考核制度和退出機制；三是探討或者取消DOE作為獨立的第三方實體的定位，將其納于EB內(nèi)的公共組織發(fā)揮公平作用；四是EB自身應提高辦事效率，減少注冊登記和簽發(fā)過程中的重復監(jiān)督。

2.4需要政府不斷的引導和規(guī)范，增強咨詢機構的誠信度，提高業(yè)主的配合能力

五年來，我國的主管機構（DNA）已經(jīng)形成了較為嚴格而成熟的CDM管理和引導程序，批準了2369個項目，協(xié)調(diào)和處理了許多復雜的事宜，捍衛(wèi)了國家的利益。但要在有限的時間內(nèi)，將潛在的項目成現(xiàn)實的CDM項目，將國際規(guī)則變成我國企業(yè)的自律行為，將業(yè)主傳統(tǒng)的“報喜”思維轉(zhuǎn)換為“報憂”額外性思維，更需要DNA一是加強培訓、引導工作，利用垂直或行業(yè)的組織體系，開展多種形式的CDM培訓，提高業(yè)主對CDM項目的識別和配合能力；二是加快我國CDM市場培育，規(guī)范咨詢機構的誠信行為，取消有關咨詢機構與業(yè)主聯(lián)合開發(fā)項目所形成的利益分配限制[9],支持我國咨詢機構走出國門，提高國際競爭能力；三是加強與EB、DOE的溝通與協(xié)調(diào)，支持經(jīng)營實體的工作，鼓勵本土的DOE機構發(fā)展，提高我國CDM的話語權。

3.小結

項目的結構，業(yè)主的配合，咨詢機構的誠信，EB的效率，尤其是DOE的工作，是影響當前我國CDM注冊、簽發(fā)比率低的主要原因。在EB的協(xié)調(diào)和提高其自身辦事效率前提下，通過增加DOE機構數(shù)量，加強對DOE監(jiān)督， DOE自身不斷提高水平和能力，以此逐步解決當前我國CDM項目注冊和簽發(fā)比例低的瓶頸問題。同時，我國政府的管理機構應協(xié)調(diào)多種功能，調(diào)整和完善管理辦法，提高業(yè)主的認識和配合能力，增強咨詢機構的競爭和誠信意識，以此促進注冊、簽發(fā)比率低問題的解決，為全球溫室氣體的減排作出更大貢獻。

 

參考文獻

[1] 亞行行長黑田東彥,亞行支持中國的清潔發(fā)展機制[J]，《國際融資》，2008,2:8-9 .

[2] 國家發(fā)改委員應對氣候變化司，CDM項目數(shù)據(jù)庫[DB/OL]，中國清潔發(fā)展機制網(wǎng)．（2010,1,19） [2010,2,20]http://cdm.ccchina.gov.cn

[3]國家發(fā)展改革委、科技部、外交部、財政部聯(lián)合發(fā)布第37號令《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》第四條、第十五條,2005,10,12．

[4]《氣候變化框架公約》信息通報編制指南， 100年時間內(nèi)溫室氣體效應計算的全球升溫潛能值 a/[R]，布宜諾斯艾利斯，附屬科學和技術咨詢機構第二十一屆會議，2004,12,6(易碳家期刊)

[5] 國家發(fā)改委員應對氣候變化司，專題論壇“你認為其中存在的主要問題有哪些？如何解決？” [DB/OL]，中國清潔發(fā)展機制網(wǎng)．（2009,5,26）[2009,6,12] http://cdm.ccchina.gov.cn

[6] CDM執(zhí)行理事會（EB），“關于DOE委任問題”[R],清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會第四十九次會議情況簡報，德國波恩，2009,9,5-11．

[7]CDM執(zhí)行理事會（EB），“對5個DOE做出的只核實開工一年內(nèi)的項目問題”[R],清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會第四十一次會議情況簡報,，德國波恩，2008,8,2．

[8] “碳點”公司，EB改進工作流程[J]，《CDM及JI追蹤》， 2008,（3）:5．

[9] 國家氣候變化協(xié)調(diào)小組辦公室，《關于規(guī)范中國CDM項目咨詢服務及評估工作的重要公告》[Z],2006,2,15