推進生態文明建設、加強生態環境保護、積極應對氣候變化、落實碳達峰碳中和目標是我國堅定貫徹的中長期目標。當前，我國發展面臨的風險挑戰明顯增多，要通過穩字當頭、穩中求進的扎實工作，完整、準確、全面地貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動高質量發展，迎接黨的二十大勝利召開。

為配合2022年全國節能宣傳周暨全國低碳日主題活動，2022年6月18日，《閱江學刊》編輯部、南京信息工程大學氣候經濟與低碳產業研究院聯合中國社會科學院生態文明研究所國家社會科學基金重大項目“我國2030年前碳排放達峰行動方案研究”項目組，舉辦“全球氣候變化與中國行動方案”系列論壇之三，主題為“挑戰下的雙碳目標與高質量發展”。與會專家圍繞新冠肺炎疫情疊加地緣沖突背景下的能源轉型、能源安全和轉型發展的統籌安排、區域性碳達峰方案的落地與下沉、實現碳達峰的手段保障、綠電消納、碳排放總量控制機制、建立健全“雙碳”標準體系等話題分別發言，交流研究成果，達成諸多共識。本刊編輯部整理專家發言的核心觀點，以筆談的形式發布，歡迎廣大讀者深入研究和討論。

關鍵詞 雙碳目標 高質量發展  能源安全  碳排放雙控  碳市場  綠色低碳投資  俄烏沖突

關于建立碳排放總量控制度的一些思考

近年來，我國的碳強度持續下降，碳排放總量卻呈現持續上漲趨勢，根據能耗統計測算，2021年的二氧化碳排放比2020年增長約4億噸。完成碳達峰目標并在達到峰值后實現下降面臨較大挑戰，需要總量控制作為增強約束的“天花板”。

碳排放總量控制制度是有效約束碳排放量增長并實現下降的政策工具，在經濟、能源等方面是非常好的引導手段，也是向國際社會展現我國減碳決心的明確政策信號。

回顧我國的碳排放政策，我國從“十二五”時期就開始討論碳排放總量控制制度，2011年首次出現總量控制的說法。在《“十二五”控制溫室氣體排放綜合工作方案》中，結合碳排放權交易試點制度，提出建立碳排放控制制度。《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》不僅要求有效控制溫室氣體排放，而且要求工業（鋼鐵和水泥等行業）部門、優化開發區域要率先達峰，或者總量趨于穩定；在制度方面，明確提出要逐步探索建立全國碳排放總量控制制度。

我國的一些地方已經開展了相應的實踐，在第二批和第三批國家低碳試點城市的低碳試點方案中，都明確提出了碳排放達峰的年份，一些城市還出臺了相應的政策。上海、北京、鎮江、寧波、武漢等較為積極的低碳試點城市都開展了對碳排放總量控制的探索。例如，鎮江在“十三五”時期對下轄區確定了碳排放強度和總量指標。北京在任務的分解方面走在前列，在“十三五”期間對能耗和碳排放總量進行雙控，分解到每一個區。上海也是在能耗和總量控制的基礎上，對能源結構進行調整，對非化石能源進行了分區安排，重點企業由市級部門來調控，一般工業和非大型公共建筑由下轄區來調控，從目標、手段、政策、管理等方面對碳排放總量控制進行了一些支撐性的探索。武漢的情況比較典型，2017年以市政府的名義出臺了《武漢市碳排放達峰行動計劃（2017—2022年）》，把到2022年的碳排放達峰目標分成三步進行雙向分解，既分到領域層面，如工業、建筑、交通、能源等，又分到區縣層面，而且還落實到責任單位，每兩年進行一次評估和考核。這不僅僅是一個碳達峰的行動方案，也是一個非常明確的總量控制制度。

當前，我國不斷完善碳達峰碳中和1+N政策體系，其中碳排放總量控制制度是討論熱點。政策要求主要體現在三個方面：第一，將控制碳排放總量的思路納入宏觀政策文件，從“十四五”時期到實現碳達峰，實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。長遠來看，要統籌建立二氧化碳總量控制制度，目前處于過渡階段，要提前做好準備。第二，碳排放總量控制制度不是憑空而來的，要建立在能耗雙控和碳強度控制的基礎上。《2030年前碳達峰行動方案》特別提出，碳排放控制要與能源消費控制協同管理、協同分解、協同考核，實際上對分配方法、指標、人員和將來的評估考核指標體系等方面給出了明確的指引。第三，進一步強調重點領域、重點部門要提出碳排放控制目標。例如，國務院機關事務管理局和生態環境部等四部委提出，公共機構要在“十四五”期間將二氧化碳排放總量控制在4億噸以內，政府率先垂范；工信部提出鋼鐵、有色、建材等重點行業在“十四五”期間要在控制碳排放總量方面取得階段性成果。

國際上，歐盟（尤其是英國、德國）都制定了地區或者國家層面的碳排放總量控制制度，由于這些國家已經進入碳排放總量下降和管理階段，所以我們可以借鑒經驗，但是不能完全照搬。歐盟可以作為典型案例。隨著歐盟氣候雄心的不斷提高，采用三部門法，以電力、重工業為基礎，對各國的排放目標進行測算和修正，這一做法為我國碳排放總量的省域分配提供了參考。英國是在氣候立法和設定碳排放目標方面走在前列的國家。2008年，英國通過了《氣候變化法案》，建立碳預算制度，規定每五年提出未來三至五年的碳排放總量要求（目前更新到了2037年），這樣的階段性氣候目標對我國未來設定和安排國家總量目標具有借鑒性的意義。

分析國際經驗，有三條可供我國借鑒。第一，通過立法提高總量控制目標的約束力和有效性。我國亟須制定《應對氣候變化法》和《碳中和法》，為碳排放總量控制制度提供法律保障，為各部門的責任、義務分配提供強有力的法律依據。第二，明確分配總量控制任務。歐盟的總量控制任務分配既分部門又分國別，英國則主要按照部門進行分配，同時做到激勵與約束并舉，有的目標與碳交易相配合，有的任務則通過標準來實現直接管控。第三，定期開展評估。英國、德國都成立了獨立的氣候變化委員會，英國氣候變化委員會每年都會進行跟蹤評估，以強化監管，為議會提供報告，督促執行。

建立我國的碳排放總量控制制度，建議按照四步走的步驟。首先，研判國家目標。這個目標應該與經濟、社會和環境的發展相協同，符合我國對國際社會的承諾，承擔與國情相稱的義務。其次，考慮目標分配原則。從公平、效率、減排責任、歷史排放、減排能力、經濟水平等角度對目標進行合理分配。再次，落實機制保障。分配方案確定以后，還需要落實機制提供保障支撐，在部門之間乃至全社會開展責任分工。最后，開展定期評估。國家目標、分配原則和落實機制構成了系統性的制度，這個制度的實施情況、進展需要定期評估，評估結果向社會公開，以便提高評估的有效性。

總而言之，碳排放總量控制制度是碳達峰后持續控制碳排放、持續降低碳排放總量的有效手段。為了在2030年前我國碳排放達峰后能夠順利實施，促進碳排放穩中有降，應盡早做好準備。第一，做好總量控制制度與能耗雙控和碳排放強度控制的銜接工作。第二，總結國內外已有的經驗，分析地方實踐過程中出現的各種問題，比如法律法規、數據體系、責任分解、評估措施等，對設計制度非常有幫助，應當對目前的分配方法、政策影響等關鍵問題深入研究。第三，“十四五”期間，要在重點區域、重點部門和重點行業盡早開展試點，及時總結經驗。