目前全球已有120多個(gè)國(guó)家承諾到21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和，這些國(guó)家覆蓋全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球溫室氣體排放量的61%，彰顯了全球改善氣候變化的雄心。目前，絕大部分國(guó)家僅以承諾、提議或政策、文件的形式提出碳中和目標(biāo)，只有瑞典、英國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家已通過立法形式將其凈零排放目標(biāo)承諾寫入法律，以更具法律約束力的法規(guī)確保了國(guó)家承諾的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、約束力。然而，承諾和目標(biāo)的設(shè)定只是第一步。世界各國(guó)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家和主要發(fā)展中大國(guó)，應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)計(jì)劃，設(shè)計(jì)相應(yīng)的行動(dòng)框架，確保世界各國(guó)在自身和全球整體兩個(gè)層面盡快實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)。

作為世界最大的兩個(gè)溫室氣體排放國(guó)家，中國(guó)和美國(guó)的碳排放約占全球碳排放的45%，中美兩國(guó)都已承諾“碳中和”目標(biāo)，制定了各自實(shí)現(xiàn)碳中和、溫室氣體凈零排放的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。中美在氣候變化領(lǐng)域展開合作，有助于推動(dòng)全球氣候變化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)目標(biāo)。兩國(guó)是否采取具體行動(dòng)來推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、在共同關(guān)切的領(lǐng)域是否開展有效合作，不僅事關(guān)中美雙方，更事關(guān)全球環(huán)境和能源治理全局。

從節(jié)能減排的思路來看，兩國(guó)合作的機(jī)遇可能集中于排碳最多或減排最有潛力的領(lǐng)域，具體的減排行動(dòng)也可能集中于這些相關(guān)領(lǐng)域。上述《中美應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》列出的合作領(lǐng)域也恰恰反映了這點(diǎn)。雙方將以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26屆締約方大會(huì)（COP26）為契機(jī)，在工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳的政策措施與技術(shù)、增加發(fā)展可再生能源等八個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域開展對(duì)話和交流。這些領(lǐng)域的合作反映了中美雙方的共同關(guān)切和共同利益，基于雙方合作，可以更好、更快、更有效地推進(jìn)“碳中和”。以上述兩個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域來說，“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向低碳化、無碳化深度調(diào)整，要求化石能源比重大幅下降、以風(fēng)能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。但是，風(fēng)能太陽能受天氣影響大，具有間歇性、波動(dòng)性的新能源大規(guī)模接入電網(wǎng)給電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來了新挑戰(zhàn)，今冬美國(guó)德克薩斯州發(fā)生的電網(wǎng)癱瘓也與新能源接入有一定關(guān)聯(lián)。美國(guó)電力以前也是主要依靠煤電，頁巖氣的爆發(fā)性增長(zhǎng)使大量煤電被氣電代替；隨著當(dāng)前“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向無碳化深度調(diào)整，氣電也面臨著碳資產(chǎn)的擱置問題。當(dāng)然，中國(guó)也面臨著同樣的挑戰(zhàn)。

各國(guó)差異化的氣候變化政策客觀上引起了競(jìng)爭(zhēng)力與碳泄露的顧慮。2021年3月，歐洲議會(huì)投票通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”議案（CBAM）。CBAM希望在提高歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化承諾時(shí)保護(hù)歐盟企業(yè)不受國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄漏威脅。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿(mào)易往來的國(guó)家若不遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對(duì)這些國(guó)家的進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。議案指出，歐盟碳排放交易體系（EU ETS）下的所有商品均應(yīng)納入碳關(guān)稅征收范圍。也就是說，該機(jī)制應(yīng)涵蓋電力和能源密集型工業(yè)部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃、化工和化肥等。這些被EU ETS覆蓋的高碳行業(yè)占?xì)W盟工業(yè)碳排放的94％左右，而且大部分在EU ETS下仍能獲得相當(dāng)比例的免費(fèi)配額。

歐盟政府向這些工業(yè)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機(jī)制是作為解決EU ETS中碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的替代措施，那歐盟就不能對(duì)歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅而同時(shí)對(duì)歐盟內(nèi)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額，對(duì)歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。單就CBAM機(jī)制對(duì)不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，就與世界貿(mào)易組織條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。

當(dāng)前，CBAM的具體實(shí)施方案還在制定過程中，歐盟委員會(huì)將于2021年7月正式提出CBAM的具體方案，確定CBAM是將選擇征收碳關(guān)稅、把歐盟排放交易體系擴(kuò)展到進(jìn)口產(chǎn)品、征收碳稅，還是選擇出口退稅形式予以推進(jìn)實(shí)施。歐洲議會(huì)對(duì)該議案是否納入“逐步削減免費(fèi)碳配額”意見不一，最終該條款并未被收錄，但是議案仍保留了“避免對(duì)歐洲工業(yè)雙重保護(hù)”這一條款。歐盟委員會(huì)提出的關(guān)于碳關(guān)稅的具體方案如何實(shí)施、如何避免對(duì)歐洲工業(yè)雙重保護(hù)、碳關(guān)稅覆蓋的部門等，將是減緩碳關(guān)稅引發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義質(zhì)疑的關(guān)鍵。

無疑，包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家反對(duì)歐盟CBAM的實(shí)施。2020年11月16日，中國(guó)駐歐盟使團(tuán)、歐盟中國(guó)商會(huì)和歐洲工商峰會(huì)聯(lián)合主辦中歐綠色合作高級(jí)別論壇。中國(guó)生態(tài)環(huán)境部氣候變化事務(wù)特別顧問解振華出席會(huì)議，介紹中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化重要舉措，商談中歐綠色合作未來，并指出，CBAM在有效性、正當(dāng)性、合法性和技術(shù)復(fù)雜性上都存在問題，中國(guó)對(duì)此持反對(duì)立場(chǎng)。在2021年4月8日發(fā)布的《第三十次“基礎(chǔ)四國(guó)”氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)布的聯(lián)合聲明》中，四國(guó)部長(zhǎng)“對(duì)實(shí)施如碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等貿(mào)易壁壘的提議表示嚴(yán)重關(guān)切，該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則”。雖然早在拜登競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)提出的《清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃》中就表示要對(duì)那些“未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)”國(guó)家的商品征收“費(fèi)用”，但目前來看，美國(guó)對(duì)歐盟CBAM也表達(dá)了顧慮，美國(guó)總統(tǒng)氣候特使克里表示，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)將其留作耗盡其他方案后的“最后的手段”。美國(guó)之所以有如此顧慮，一方面是當(dāng)前歐美雙方正在爭(zhēng)奪國(guó)際氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，若歐盟CBAM率先施行，將削弱美國(guó)在相關(guān)議題上的影響力。另一方面，也許是更主要的原因，美國(guó)征收碳關(guān)稅的前景并不明朗，至今還沒有推出全國(guó)性的碳價(jià)政策(碳稅或碳排放交易)，缺乏對(duì)其他國(guó)家的進(jìn)口商品實(shí)施碳關(guān)稅的理由，如果歐盟通過CBAM，美國(guó)也難免成為其目標(biāo)地區(qū)；在州層面，美國(guó)一些州關(guān)于碳稅的提案多次未能獲得通過，即使通過，美國(guó)各州的碳減排成本不同，征收的碳稅亦不同，那么要對(duì)同類進(jìn)口商品各州征收不同碳關(guān)稅嗎？這樣的話，進(jìn)口商便會(huì)選擇低稅收的口岸入關(guān)。一個(gè)國(guó)家不會(huì)也不允許在非自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之外設(shè)置差異化的關(guān)稅，一個(gè)國(guó)家征收不同碳關(guān)稅既不符合征收這種稅的初衷，更違背WTO的條款規(guī)定。

歐盟CBAM機(jī)制的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品隱含的碳排放進(jìn)行定價(jià)的方式，將歐盟的碳排放交易體系擴(kuò)展到世界其他地區(qū)。在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》的多邊框架之外再采取諸如CBAM額外的單邊措施解決氣候變化問題，面臨許許多多的問題。這一政策的接受度、嚴(yán)厲程度和影響范圍取決于CBAM的相關(guān)細(xì)節(jié)的制定和實(shí)施。對(duì)發(fā)展中國(guó)家，尤其是不發(fā)達(dá)發(fā)展中國(guó)家，歐盟是否普遍免除對(duì)他們的碳邊境調(diào)節(jié)收費(fèi)？歐盟征稅產(chǎn)生的收入，除了用于實(shí)現(xiàn)《歐盟綠色新政》的目標(biāo)外，如果部分資金用于資助發(fā)展中國(guó)家的綠色低碳發(fā)展，則將有助于提高發(fā)展中國(guó)家的接受度。為了避免雙重碳稅，歐盟估計(jì)會(huì)免除國(guó)內(nèi)碳價(jià)水平以及與其相當(dāng)?shù)膰?guó)家的進(jìn)口碳稅。那么，對(duì)國(guó)內(nèi)碳價(jià)水平比歐盟低的國(guó)家，歐盟是否會(huì)免除呢？如不免除，歐盟就是對(duì)已運(yùn)行碳市場(chǎng)、征收碳稅的國(guó)家重復(fù)收稅。

事實(shí)上，碳價(jià)一定程度上反映了本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。世界各國(guó)具有不同的國(guó)情、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，不同行業(yè)在不同國(guó)家和地區(qū)具有各不相同的減排成本。正如發(fā)展中國(guó)家生產(chǎn)同類產(chǎn)品成本低一樣，發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)際氣候變化協(xié)議規(guī)定的義務(wù)碳成本低也是意料之中的事，因此發(fā)展中國(guó)家碳價(jià)低并不奇怪。從貼現(xiàn)率的角度講，即使氣候變化未來各個(gè)階段造成的損害相同，由于發(fā)展中國(guó)家的利率一般高于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家氣候變化未來對(duì)社會(huì)造成損害的折現(xiàn)值也將比發(fā)達(dá)國(guó)家低。因此，發(fā)展中國(guó)家的碳的社會(huì)成本比發(fā)達(dá)國(guó)家低，那么發(fā)展中國(guó)家的碳價(jià)比發(fā)達(dá)國(guó)家低是合理的。從這個(gè)角度看，歐盟CBAM有強(qiáng)迫不同發(fā)展水平和能力的國(guó)家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價(jià)之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價(jià)政策，中國(guó)與國(guó)際社會(huì)應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時(shí)機(jī)等議題加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)調(diào)，盡快制定出能被各國(guó)廣泛接受的應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。

本文系國(guó)家自然科學(xué)基金委重大項(xiàng)目“綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵管理科學(xué)問題與政策研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71690243