2020年10月28日，中國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)公布了“關(guān)于公開征求《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）和《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法（試行）》（征求意見稿）意見的通知”。這是繼中國國家主席習近平于9月22日在聯(lián)合國成立75周年紀念峰會上的講話中表示“中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”之后，中國從全國碳市場建設(shè)角度實現(xiàn)這一目標的第一個里程碑。

本次公布的《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）是對應中國國家發(fā)展和改革委員會于2014年12月10日頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》 進行修訂的部門規(guī)章，與2019年4月公布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》的目標立法層級不同。《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式公布施行之后，《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》同時廢止。這也是應對氣候變化職能從國家發(fā)改委轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部之后，啟動全國碳排放權(quán)交易市場的必要工作；更是落實習近平主席的莊嚴宣示和回應國內(nèi)外關(guān)切，加快推動全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的重要舉措。

《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）釋放了全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的五個新信號：

?第五條【重點排放單位】和第二十六條【排放報告編制與報送】中分別明確提出符合條件的重點排放單位是主動報告其納入重點排放單位名錄的責任主體，同時也是保證其于每年3月31日報送的排放報告真實、完整和準確的責任主體。

亮點

對于重點排放單位“企業(yè)自證”的責任設(shè)定，可以有效地避免在涉及資產(chǎn)的實際操作中數(shù)據(jù)質(zhì)量問題上可能產(chǎn)生的責任糾紛。

?第六條【試點碳市場對接】中提出參與全國碳排放權(quán)交易市場的重點排放單位，不重復參與相關(guān)省（市）碳排放權(quán)交易試點市場的排放配額分配和清繳等活動。

亮點

進一步明確了試點碳市場向全國碳排放權(quán)交易市場過渡的方向，期待具體過渡細則在全國碳排放權(quán)交易市場啟動前盡快出臺。

?第十條【配額分配】中提出重點排放單位對排放配額分配結(jié)果有異議的，可向省級生態(tài)環(huán)境主管部門提出申訴，省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當及時予以處理。

亮點

為重點排放單位保留了配額分配的申訴權(quán)利，增加了企業(yè)與政府溝通的渠道，同時為全國碳排放權(quán)交易市場配額分配和管理相關(guān)制度的進一步完善提供支持。

?第五條【重點排放單位】、第二十四條【監(jiān)測計劃編制與報送】、第二十六條【排放報告編制與報送】中分別提出重點排放單位名錄、監(jiān)測計劃和排放報告應通過環(huán)境信息管理平臺或生態(tài)環(huán)境部規(guī)定的其他方式報送；第十六條【數(shù)據(jù)連接】中提出注冊登記結(jié)算系統(tǒng)應與環(huán)境信息管理平臺實現(xiàn)連接；第三十六條【對核查技術(shù)服務機構(gòu)監(jiān)督檢查】中提出生態(tài)環(huán)境主管部門對核查技術(shù)服務機構(gòu)進行監(jiān)督檢查的情況記入環(huán)境信息管理平臺并予以公布；第三十八條【信用監(jiān)管】中提出將全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的監(jiān)督管理情況及處罰決定記入環(huán)境信息管理平臺并予以公布。

亮點

這是應對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部后對于溫室氣體排放管理工作的創(chuàng)新舉措之一，實現(xiàn)溫室氣體管理和傳統(tǒng)污染物治理協(xié)同管理的新進展。同時，環(huán)境信息管理平臺的使用為重點排放單位參與未來全國碳排放權(quán)交易市場的數(shù)據(jù)交叉驗證提供了潛在的新途徑，以保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。

?第二十七條【核查組織】中提出核查工作應由省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當根據(jù)生態(tài)環(huán)境部有關(guān)規(guī)定，以“雙隨機、一公開”方式開展重點排放單位溫室氣體排放報告的核查工作。

亮點

這也是應對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部后對于溫室氣體排放管理工作的創(chuàng)新舉措，通過地方生態(tài)環(huán)境主管部門開展重點排放單位溫室氣體排放報告的核查工作，可以進一步落實重點排放單位的排放報告主體責任、保證監(jiān)管有效。在未來實操過程中，地方生態(tài)環(huán)境主管部門若選擇由地方生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)隊伍開展核查工作，應加強相應能力建設(shè)和人力資源配備。此外，由于“雙隨機、一公開”與傳統(tǒng)核查工作的本質(zhì)區(qū)別，對于全國碳排放權(quán)交易市場依靠核查確定重點排放單位“碳資產(chǎn)”的實際情況，需要考慮新方式下核查的全面性，并出臺具體技術(shù)規(guī)范和工作指南，以保證市場的穩(wěn)定有序。

?第十條【配額分配】和第十一條【配額調(diào)整】提出省級生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的排放配額分配方法，向本行政區(qū)域內(nèi)的重點排放單位分配排放配額。若重點排放單位溫室氣體排放量發(fā)生重大變化，省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當根據(jù)實際情況，按照生態(tài)環(huán)境部公布的規(guī)定對其已獲得的免費配額進行調(diào)整。

亮點

配額分配的相關(guān)規(guī)定明確了生態(tài)環(huán)境部對于配額分配的指導和管理權(quán)，收緊了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》中允許各省主管部門自主管理的空間。

?第三十二條【市級主管部門職責】提出市級生態(tài)環(huán)境主管部門受省級生態(tài)主管部門委托可負責監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位制定實施監(jiān)測計劃、按要求編制并報送溫室氣體排放報告、接受排放報告核查、完成配額清繳等。

亮點

市級主管部門職責劃分是落實《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》有關(guān)“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”工作機制要求的體現(xiàn)，期待進一步明確配額清繳期限。

?第三十七條【風險管理與信息披露】要求注冊登記結(jié)算機構(gòu)和交易機構(gòu)建立風險管理和信息披露制度；第三十九條【社會監(jiān)督】和第四十條【公眾舉報】提出鼓勵社會公眾、新聞媒體等對重點排放單位和其他交易主體的全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)重點排放單位和其他交易主體有違反本辦法行為的，有權(quán)向生態(tài)環(huán)境主管部門舉報。

亮點

增加全國碳排放權(quán)交易市場相關(guān)的風險管理、社會監(jiān)督和公眾舉報等條款，配合國家、省級和市級各級主管部門的強化監(jiān)管，能有效地從多維度維護和保障碳市場的有序發(fā)展。

?第四十二條【不主動報告處理】、第四十三條【未按規(guī)定報告處罰】和第四十四條【未履約處罰】分別對重點排放單位未主動報告納入重點排放單位名錄，虛報、瞞報、拒絕履行排放報告義務或者拒絕接受核查檢查，未按時履行配額清繳義務等情況設(shè)置了不超過3萬元罰款的規(guī)定。第四十六條【聯(lián)合懲戒】提出省級生態(tài)環(huán)境主管部門向市場監(jiān)管、稅務、金融等管理部門通報并公告被處罰的重點排放單位。第四十九條【失信懲戒】提出對失信人員建立“黑名單”。

亮點

進一步細化了責任追究與處罰懲戒的辦法，從多維度規(guī)制了違法和違約責任。考慮部門規(guī)章行政處罰的力度，期待《碳排放權(quán)交易暫行條例》盡快出臺。

?第三十一條【抵消機制】提出重點排放單位可使用國家核證自愿減排量（ccer）或生態(tài)環(huán)境部另行公布的其他減排指標，抵消其不超過 5%的經(jīng)核查排放量，同時明確用于抵消的 CCER 應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領(lǐng)域減排項目，在全國碳排放權(quán)交易市場重點排放單位組織邊界范圍外產(chǎn)生。

亮點

抵消機制相關(guān)內(nèi)容的進一步明確，不單是為重點排放單位提供了潛在的低成本減排的可能，增強市場信心，同時也為自愿減排項目交易市場釋放了積極信號。期待主管部門結(jié)合國內(nèi)和國際相關(guān)情況和需求，盡快制定發(fā)布新的溫室氣體自愿減排交易管理辦法，同時重新啟動CCER新項目的審批、簽發(fā)與注冊，維持市場的穩(wěn)定發(fā)展和積極態(tài)勢。此外，對于其他減排指標，也期待主管部門盡快制定發(fā)布相關(guān)管理細則。

目前，《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）征求意見時間自2020年11月2日至2020年12月1日。《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法（試行）》（征求意見稿）征求意見時間自2020年11月2日至2020年11月11日。美國環(huán)保協(xié)會（EDF）將持續(xù)關(guān)注《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）的意見征集和后續(xù)工作，并期待相關(guān)配套管理制度的公布，同時致力于與各方合作伙伴共同堅實推進中國全國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)與完善。