1、簡介
英國議會于2008年通過了《氣候變化法案》（Climate Change Act）（以下簡稱《法案》）。作為全世界第一個為應對氣候變化進行立法的大國，英國旨在通過該法案為相關
政策提供前所未有的法律支撐。
《法案》具有以下五大特征[1]:
第一，該法案設定了一個法定的長期排放目標，規定在2050年實現英國境內的溫室氣體排放總量不高于其1990年排放總量的80%。
第二，為了實現該目標，英國政府逐步推出了關于
碳排放預算的多個“五年計劃”，旨在為每五年期間的溫室氣體排放總量設定一個法定上限。
第三，為了讓英國的公共和私有部門在面對氣候變化帶來的挑戰時做出最佳決策，該法案為各個部門提供持續的氣候變化適應規劃。
第四，該法案設立了一個獨立的咨詢機構，即氣候變化委員會（Committee on Climate Change, CCC）來對
節能減排和適應氣候變化提供建議并進行監督，同時也提高了該法案的公信力。
第五，該法案明確規定了政府的相關責任與提供政府報告的義務（即對公眾報告減排的進程與未來規劃），并通過議會、
第三方（如CCC）甚至法院來保證英國氣候變化政策朝正確的方向前進。
本文將從以下三方面討論英國《氣候變化法案》：第一，在能源產業的進展和成就；第二，在其他產業的進展和成就；第三，經驗。
2、《法案》在能源產業的進展和成就
自2008年立法以來，能源產業就被認為是溫室氣體減排的主戰場。下圖展示了英國各個產業自1990年以來溫室氣體排放的趨勢。自從2008年《法案》實施以來，英國的溫室氣體年排放總量從6.43億噸降到4.35億噸，下降了33.4個百分點。其中，大約62%的減排來自于能源產業。
能源產業之所以在減少二氧化碳排放上取得了如此巨大的成功，得益于可再生能源（比如風能和太陽能）逐步替代了傳統的化石能源（煤炭和天然氣）。在2008年，全英大約76%的供電來自于化石能源，而到了2018年，該數字下降到了46%。到了2019年，自工業革命以來首次，英國可再生能源的發電量超過了傳統化石能源。隨之而來的，是供電產業的碳排放強度的大幅縮水，每兆瓦時的二氧化碳排放量從2008年的0.5噸下降到2020年的（預期）0.23噸。
除了大力發展可再生能源，能源產業成功減排的另一關鍵因素是基荷發電由之前的煤電變成了如今的氣電。由于煤電的碳排放強度是氣電的三倍左右，這一轉變極大地降低了二氧化碳排放總量。在2008年，大約29.5%的供電來自于煤炭，而在2019年，這一數字下降到了1.6%。造成這一轉變的因素主要有兩個。第一，英國的供電產業擁有整個歐洲最高的碳稅，導致了煤電的價格高于氣電的價格；第二，在過去五年，英國政府逐漸按計劃有序關停煤電廠，并計劃于2024年10月1日之前關停所有的煤電廠。除此之外，得益于能效的提高，英國全國對
電力需求的降低對減排也起到了一定的促進作用——從2008年至2018年，英國的電力需求下降了14.5個百分點。
這一切都得益于一系列能源政策的施行，比如碳稅、可再生能源補貼、需求側政策以及空氣質量指令（管控）。
2.1二氧化碳排放稅
二氧化碳排放稅，簡稱“碳稅”，是對工業生產所排放的二氧化碳（及其他溫室氣體）按每噸進行收稅。英國早在2005年就成為第一批參與歐盟“排放交易體系”（Emissions Trading System, ETS）的國家。隨著脫歐，英國也將在2021年退出該體系。歐盟ETS采取限額交易制度——每年，歐盟會設定一個碳排放上限，而參與ETS的所有企業將被分配得到一定的碳排放許可。企業可以通過交易碳排放許可獲利，亦可通過購買許可獲得更多的
排放權。因此，碳排放許可的價格會隨著供給與需求變動。除了參與歐盟ETS，自2013年以來英國的電廠還需支付“碳價格附加稅”（Carbon Price Support, CPS），該附加稅自2015年以來就穩定在每噸二氧化碳18英鎊。
說到碳稅就不得不提到供電產業的“優序效應”（merit order effect），即將所有活躍的發電機組按照發電的邊際成本進行排序，從而形成電力
市場的供給曲線。碳稅會增加化石能源的發電成本，而由于煤電的碳排放強度遠高于氣電，英國發電廠所面臨的雙重碳稅（ETS和CPS）也使得煤電的邊際成本高于氣電。因此，新建的可再生能源發電廠將取代更貴、污染性更強的煤電，從而實現大規模的減排。
因為脫歐的關系，英國碳稅的未來還是個未知數。英國“稅務海關總署”（Her Majesty’s Revenue and Customs）的最新文件[2]提出幾種替代歐盟ETS的選項。一方面，早在2018年，英國政府就提出要用“二氧化碳排放稅”（Carbon Emissions Tax，CET）來替代歐盟ETS。最初的CET價格定在了16英鎊/噸二氧化碳，并將涵蓋之前歐盟ETS涵蓋的所有英國境內的產業及企業。除了CET，還有另一種選項，即設立英國自己的“排放交易體系”（ETS）。在滿足雙方利益的情況下，英國ETS甚至可以和歐盟ETS掛鉤。當然，不管以何種新的機制來替代歐盟ETS，英國政府的目標只有一個，即保持一個較高的碳稅價格來保證英國能達成其設立的2050年的減排目標。
根據英國“天然氣暨電力市場管制局”（Office of Gas and Electricity Markets, Ofgem）2019年的《能源市場狀況》（State of the Energy Market）[3]，碳稅是實現英國能源產業減排的最有效的政治工具，其減排效果比可再生能源補貼、需求側政策以及空氣質量指令加起來還要好。筆者及合作者估算,2015年，CPS使英國少排放了4450萬噸二氧化碳，相當于英國1990年全年排放量的5.6%[4]。
盡管英國的CPS極大地減少了發電產業的二氧化碳排放，其他的歐盟國家并沒有實施一個相匹配的碳稅價格，這導致了一些
問題。除了通過本土的電廠發電，英國同時也通過海底電纜和一些歐洲國家進行電力貿易。英國的高碳稅導致了高電價，使得英國成為了電力進口國，而這不可避免地會導致碳泄露。另一方面，不對等的碳稅會使得市場背離貿易國之間的最佳發電方案，即高碳稅市場（即英國）將生產低于最佳方案的電能，而低碳稅市場（即歐洲其他和英國進行電力貿易的國家）將生產高于最佳方案的電能，從而導致市場扭曲。據筆者及合作者估算，在2015至2018年間，因市場扭曲產生的無謂損失約為每年8000萬歐元，約等于跨國電力貿易所產生的社會價值（即電力貿易產生的市場剩余）的32%。同時，大約0.9%的來自英國CPS減排成果被法國和荷蘭抵消 [5]。
現如今，英國和法國、比利時、荷蘭以及愛爾蘭島的電網通過海底電纜連接。此外，還有三個海底電纜在建，另有兩個項目在早期開發階段。隨著海底電纜的增加，因單邊碳稅而導致的市場扭曲會更加嚴重。當然，這個問題可以通過平衡雙方的碳稅得以解決，方法一是英國政府敦促歐盟匹配英國的高碳稅，方法二是英國可以對從低碳稅國家進口的電能征收“邊境調節稅”（Border Tax Adjustment, BTA）。
2.2可再生能源補貼
自21世紀以來，英國實施過各種可再生能源補貼政策。其中2002年在不列顛島（包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士地區）開始實施的“可再生能源供應義務證書”（Renewable Obligation Certificates, ROCs）是大規?？稍偕茉错椖康闹饕С謾C制。自2005年起，北愛爾蘭也加入了ROCs。
ROCs要求有執照的電力供應商提供一定比例的來自可再生能源的電能。該比例在2010年至2017年的七年間逐年上升，為英國的減排作出了巨大貢獻。在2016年4月1日到2017年3月31日期間，英國22.2%的電能來自于可再生能源，ROCs使英國少排放了2830萬噸二氧化碳，相當于1990年英國全年排放量的3.6%[6]。
自2017年起，新的電力供應商將不再參與ROCs，而已經參與了ROCs的供應商將保留在該機制中直到2037年。政府用“差價合約”（Contracts for Difference, CfD）取代了ROCs。
CfD于2013年首次出現在《能源法案》（Energy Act 2013）中，并對2014年10月至2015年3月期間的供電進行了第一輪分配。在CfD的體系下，低碳發電公司與一家國有公司簽訂合約，以便從“行使價”（strike price）和“參考價”(reference price)的差價中獲得收入。“行使價”是指投資某一特定低碳技術所需的成本，通常體現為遠期合約中的執行價格；“參考價”是指英國電力的市場價格，通常體現為電力批發價。簡單地說，無論參考價如何變動，低碳發電公司生產的一部分電能始終通過行使價結算。由于行使價相對參考價要穩定，CfD為可再生能源發電廠提供了一個高且穩定的收入來源，同時防止由電力批發價格浮動所帶來的損失。
除了ROCs和CfD，可再生能源發電廠還享有其他類型的政府補貼，比如在2001至2015年間實施的“征稅豁免證書”（Levy Exemption Certificates, LECs）以及在2010至2019年期間實施的“上網電價”（Feed-in Tariffs, FiT）。LECs對可再生能源發電廠免除”氣候變化稅”（Climate Change Levy，一種能源消費稅），從而使可再生能源發電廠在市場中擁有一定的競爭優勢。FiT則旨在補貼小型的低碳發電機——不管是公司還是個人，只要通過可再生能源技術（比如家用的太陽能電池板和風力渦輪機）發電并將該發電機接入電網，就可以根據發電量得到政府補貼。
根據Ofgem 2019年的《能源市場狀況》估算，可再生能源補貼對能源產業減排的貢獻僅次于碳稅——在2010至2018年間總共減少了2.35億噸二氧化碳排放，大約占（這篇文章所介紹的）能源產業的所有脫碳政策減排總量的38% [3]。值得一提的是，在幾十年的實踐中，可再生能源的投資成本大幅下降，同時可再生能源發電機的壽命大幅增加。因此，從長期來看，可再生能源補貼也在通過“邊做邊學”（learning by doing）創造價值。
2.3需求側政策
碳稅和可再生能源補貼都屬于供給側政策（FiT除外，因其既是供給側也是需求側政策），而需求側政策也被普遍認為會對實現減排目標起到關鍵作用。除了實現節能目標，需求側政策旨在促使電力需求變得更靈活——隨著可再生能源供給逐年增長，可再生能源的多變性和難預測性會讓電力市場的供給平衡受到沖擊，而需求側政策旨在為此提供解決方案。
在眾多的需求側政策中，智能電表（smart meters）的普及會在未來的低碳電力市場中扮演關鍵角色。智能電表通常跟室內顯示器連接，可以實時地、自動地記錄和傳輸住戶的用電量至其供電商。供電商進而可以根據住戶的電力消費模式為住戶提供動態電價——通過實時變化電價促使住戶減少或轉移峰值用電量，從而減少峰值供電的壓力，降低二氧化碳排放。筆者合作者的研究表明，通過電力監管部門的有效監管，可以迫使供電商把他們從動態電價中獲得的利潤讓利給住戶。由此，動態電價可以給住戶和供電商都帶來經濟利益 [7]。
在未來的低碳電力系統中，預計會有80%的供電來自可再生能源。同時，隨著
交通運輸及供熱的普遍電氣化，電力市場的供求平衡不僅僅關系到供電產業，還會影響交通運輸和供熱產業的正常運轉。另外，我們也不能忽視智能電表和動態電價的長期影響——當住戶更換家用電器時，能夠自動調節用電時間的能效更高的智能家居將格外受歡迎。
除了智能電表的普及，另外兩個仍在施行的需求側政策包括自2013年4月開始實施的“能源公司義務”（Energy Company Obligation, ECO），自2009年6月開始對非家庭用戶實施的“可再生熱能鼓勵機制”（Renewable Heat Incentive, RHI），以及自2014年4月開始對家庭用戶實施的RHI。ECO規定能源供應商向家庭能源用戶推廣節能措施，包括更換和升級低效的供熱系統。RHI則為可再生熱能（比如太陽能熱板和生物質燃料鍋爐）的利用提供經濟激勵。
在21世紀初期，還有一些其他的需求側政策也對溫室氣體減排作出了一定的貢獻。自2008年4月至2012年底實施的“
碳減排目標”（Carbon Emissions Reduction Target, CERT）要求大型電氣供應商減少英國家庭住宅的碳排放量。自2009年10月至2012年底實施的“社區節能計劃”（Community Energy Saving Programme, CESP）則要求能源公司有一個總體的二氧化碳減排目標，并要求能源供應商和生產商對低收入地區的家庭用戶提供節能措施。研究表明，CESP最終達成了其最初減排目標的85%[8]。
2.4歐盟空氣質量法令
除了英國國內的立法與政策，英國的溫室氣體排放企業還受到來自歐盟的空氣質量監管。其中具有代表性的是自2001年12月27日起實施的“大型燃燒電站法令”（Large Combustion Plants Directive, LCPD）。該法令針對額定熱輸入等于或大于50兆瓦的發電機組，旨在降低酸性污染物、污染顆粒和臭氧層破壞物質的排放量。歐盟的空氣質量法令效果顯著。在2004至2015年期間，歐盟的所有大型火力發電站排放的二氧化硫、氮氧化物以及灰塵分別降低了77%、49.5%和81%。研究發現，在所觀測到的減排中，71%的二氧化硫減排、38%的氮氧化物減排以及75%的灰塵減排得益于排放系數的下降，即歸功于歐盟的相關立法[9]。
另一個例子是2013年開始在歐盟各國實施的“工業排放法令”（Industrial Emissions Directive, IED）。該法令旨在通過“最佳可行技術”（Best Available Technique）減少來自工業的有害氣體排放。最佳可行技術，顧名思義，是指現存的最佳減排技術。在筆者寫這篇文章的時候，對IED的回顧性評估正在進行。預計最終結論會是IED增強了立法的高效性，通過老舊設備的提前退休降低了溫室氣體排放，同時激發了創新。
3、法案在其他產業的進展和成就
英國在2019年的溫室氣體排放總量只有1990年的55%。其中能源產業對減排作出了突出貢獻，從某種程度上掩飾了其他產業在減排上的欠缺。
工商業實現的減排量僅次于能源產業，位居第二?？稍偕茉吹拇笠幠Ｊ褂檬枪ど虡I近幾年來減排的關鍵。值得一提的是，大型企業之間有提出一些非政府倡議，比如“可再生能源百分百”（RE100）旨在要求企業在某個設定的年限之前實現其供能全部來自可再生能源。在不遠的將來，一個嶄新的低碳經濟體會需要新的商業模式來適應社會的變化。共享經濟就是一個很好的例子。共享經濟指的是人們得到、提供以及共享某種物品或者服務，而該物品或服務通常存在于旨在為社區服務的線上平臺。經研究發現，共享經濟有降低溫室氣體排放的潛質[10]，其在英國的市場總量在2016年1月至2017年7月的18個月期間增長了60%[11]。
自2008年以來，英國交通運輸業的溫室氣體排放總量變化不大。然而研究發現，隨著電動車在英國的銷售額近幾年來呈指數增長，交通運輸業的電氣化將迎來一個暴增點[12]。由于英國供電的碳排放強度較低，隨著越來越多的電動汽車上路，交通運輸業的二氧化碳排放量將得到顯著下降。然而，
航空業的脫碳進程仍然任重道遠：一方面，商業航空在2050年前幾乎不可能實現電氣化；另一方面，通過植樹造林來中和航空業的大量溫室氣體排放也顯得不切實際。還有一種潛在的辦法是通過進一步降低生物質燃料的碳排放強度來解決航空運輸業的碳排放問題。
同樣是得益于供電產業碳排放強度的下降，住宅的溫室氣體排放量在2008至2018年間下降了15%。盡管如此，建筑行業的脫碳仍然面對很大的挑戰。因此，為了讓老舊建筑能夠高效利用能源，同時對新建建筑實行更高的節能標準，更嚴苛的監管必不可少。
在2008至2018年期間，英國農業的年均溫室氣體排放量大約是4500萬噸，約占2018年溫室氣體排放總量的10%。農業被看作是最難脫碳的產業之一，因此需要更嚴格的監管政策。比如，對減排提供經濟支持、加大投資發展減排技術以及加速植樹造林。
對英國而言，交通運輸業和工商業（以及能源產業中的供熱系統）會是溫室氣體減排的下一個主戰場。而其減排方式主要是實現交通運輸業和工商業的電氣化，因此供電產業的大規模減排是這一切的基礎。也就是說，對絕大多數國家而言，能源產業的減排須是其長期減排計劃的優先選擇。
4、經驗
4.1《法案》在政治經濟領域的主要經驗
除了在環境和能源產業改革所取得的成就外，《氣候變化法案》在其他方面也取得了顯著的成就。Fankhauser教授及其團隊通過采訪33位氣候變化方面的專家和利益相關者，總結出以下三點主要成就[1]。
4.1.1《法案》改變了有關氣候變化的政治辯論的形式。有關部門通過發布詳細的報告，為氣候變化的相關辯論提供有力的論點。其中CCC的年度報告成為政策制定者、商業領域的利益相關者、媒體以及學術界進行政策分析的主要資源。
4.1.2“脫碳是必要的”這一觀點被大眾廣泛接受。同時，由于英國的各個主要黨派都在《法案》上投入了大量的政治資源，《法案》回撤的風險被大大降低。碳排放預算和CCC都在為英國實現長期的減排目標保駕護航。
4.1.3《法案》帶來的一個意外成就是英國在國際舞臺上成為了氣候變化的領導者。比如，《法案》是英國能夠在巴黎氣候大會上扮演領導者角色的一個主要原因。另外，在國際氣候立法的舞臺上，英國的政客和私有企業都喜歡基于《法案》提出論點。
Fankhauser教授及其團隊同時也指出，《法案》仍然有一定的缺陷[1]。比如，排放目標和相關減排政策的鴻溝正在加大——正如前面所說，《法案》在除能源外的其他產業取得的成就乏善可陳。另外，氣候變化會對環境產生影響，比如洪澇災害頻發，而對這類影響的整治并沒有被囊括在《法案》的管轄范圍之內。
英國《氣候變化法案》的經驗值得其他國家學習，尤其是還未對溫室氣體減排實施立法的國家。Fankhauser教授及其團隊總結出《法案》對國際社會關于氣候立法有以下四點經驗[1]（p.1）（筆者譯）：
“第一，為應對氣候變化，一個具有完整框架的法案是減少溫室氣體排放和提高環境適應能力的必要工具；第二，一個良好的氣候法應該包含法定的目標、明確職責和責任并且提供長期前進方向；第三，提前設立多年的經濟目標，能有助于形成一個明確而又可變通的長期減排指標；第四，一個獨立的咨詢機構能夠有效保證政策的長期執行，幫助政府做出基于實證的政治決策。”
4.2《法案》在能源領域的主要經驗
如前文所說，能源產業的脫碳是實現長期的、雄心勃勃的整個經濟體減排目標的基礎。因此，筆者基于自身對于英國能源改革的研究經驗，總結出英國能源產業脫碳有以下四點經驗。
4.2.1碳稅和可再生能源補貼在所有能源產業的脫碳政策中扮演了重要角色。一個合適的碳稅價格能夠使煤電價格高于氣電，從而讓新建的風力發電機去取代（相較于氣電）污染性更強的煤電。另一方面，如果碳排放的社會成本像絕大多數文獻估算的那樣，處在一個較高的位置，那么從長期來講，可再生能源補貼能夠對經濟帶來正收益。
4.2.2可再生能源成本的快速下降表明穩定可靠的政策（比如CfD和FiT）會刺激“邊做邊學”。因此，對像氫能源的生產與儲存以及碳捕捉與儲存（Carbon Capture and Storage, CCS）這種新的但是暫時昂貴的脫碳技術進行補貼同樣有刺激“邊做邊學”的潛力。
4.2.3在未來的電力系統中，具有多變性和難預測性的可再生能源將占據很大的比例，因此電力系統的供求平衡顯得格外重要。除了抽水蓄能和氫能源存儲等柔性電力技術，需求側政策也能極大降低電力系統的平衡成本。因此，對發展需求響應實施長遠的政策激勵也至關重要。
4.2.4將電價控制在一個消費者能夠負擔得起的水平也很重要，而一個充滿競爭的市場能夠將能源成本和價格控制在最低。盡管第四點跟脫碳政策沒有直接關系，但這對社會的再分配起到關鍵作用。據統計，在2016年，英國平均每戶在能源上的支出約等于總支出的4%，而在21世紀的頭幾年，這一數字還是3%。在收入處于底層10%的住戶中，這一數字從21世紀頭幾年的6%上升到2016年的8.4%。
5、目標“凈零耗”
盡管《法案》取得了前文提到的多方面的成就，CCC估算現如今英國的所有脫碳政策并不能讓英國實現其第四個碳排放預算“五年計劃”（2023—2028）所設立的目標。因此，CCC敦促政府盡快設立清晰的、穩定的、精心設計的相關政策，以實現進一步脫碳。CCC還從可行性、經濟性和必要性進行分析，提議英國應該設立一個2050年前“凈零耗”的目標。2019年6月，英國議會正式通過了對2050年以前實現“凈零耗”的立法，這也使英國成為第一個以“凈零耗”為目標的主要經濟體。
“凈零耗”也叫“
碳中和”，旨在通過
碳匯（自然碳匯包括植被、海洋等，人工碳匯包括CCS等）將人類活動所排放的溫室氣體完全中和。新的目標涵蓋了所有產業，包括在2008年最初版本中被忽略掉的國際航運和海運。
“凈零耗”對于能源產業來說是一個絕佳機會，因為能源產業優先實現零排放是“凈零耗”目標得以實現的關鍵。如今，英國政府正在通過政策引導來大力發展可再生能源：目標在2030年前擁有總共400億瓦裝機容量的海上風力發電機組——要知道，2018年英國供電的總裝機容量也才830億瓦。
英國國家基礎設施委員會（National Infrastructure Commission, NIC）通過模擬2030年以后英國的發電情況，發現依賴于可再生能源和柔性電力技術（比如氫能源發電）的供電系統將比依賴于核電的供電系統便宜30%[13]。此外，NIC還建議用生物能發電取代核電，為電力系統提供基底負荷。
當然，“凈零耗”不可能由能源產業獨自完成。一些針對高能效建筑、低碳供熱、電動車市場、碳捕捉與儲存、植樹造林和泥炭地還林以及開發低碳農業設備的政策都必須加大強度且比原計劃更早地實施。這意味著需要一個強有力的政府領導，同時也需要來自商界和各個社區的支持。
6、總結
迄今為止，英國的《氣候變化法案》取得了巨大的成功，其成就主要體現在能源產業的大規模脫碳和減排上?！斗ò浮方o其他的尤其是還沒有對氣候變化進行立法的國家提供了寶貴的經驗。
作為最先設立“凈零耗”目標的國家之一，英國首先需要實現能源產業的零排放，而后利用供電產業極低的碳排放強度，通過電氣化（絕大多數的）其他產業來實現整個經濟體的“凈零耗”。這意味著能源產業在整個實現減排的過程中占據了絕對的中心地位。
值得一提的是，根據英國的經驗，減排和經濟發展并不沖突。在2009至2019的十年間，英國的國民生產總值（GDP）增加了20%，而其溫室氣體排放減少了32%。即使我們并不知道如果沒有《法案》，英國的GDP會增加多少，但數據表明，自1990至2016年間，英國的溫室氣體排放減少了42%，而其他G7國家的這一數據只有平均3%；同期，英國的GDP增長了67%，而其他G7國家的這一數據只有61%。
（作者系中國人民大學應用經濟學院助理教授）
參考文獻
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