我國碳交易試點的成效分析與政策建議

2020-5-11 12:42 來源: 北方工業大學學報 |作者: 田翠香 徐暢


摘要:碳交易是解決碳排放問題的一種市場機制。本文系統總結了我國碳交易試點的成效,結合所存在的問題,提出相關政策建議。我國碳交易自2011 年開展試點以來,已經歷5期履約,目前控排主體行業覆蓋面較廣、碳配額線上交易已達到一定規模,交易價格趨于穩定,履約率不斷提升,碳減排工作取得了顯著效果。但碳交易試點也暴露出不少的問題,突出表現在碳配額分配不夠合理、碳交易受到履約驅動、存在推遲履約和不履約現象,以及碳市場信息不夠透明等。針對這些問題,我國需要提升碳配額的有償分配比例,保證碳配額的稀缺性; 降低碳市場的不確定性,形成穩定的市場預期; 建立處罰與激勵相結合的政策體系,并完善碳市場的MRV 機制。

氣候變化已成為一個全球性的問題。早在1997 年12 月,為減少溫室氣體排放,《聯合國氣候變化框架公約》第3 次締約方大會在日本通過了《京都議定書》,把碳排放權交易( 下文簡稱碳交易) 作為解決溫室氣體排放問題的市場履約機制之一。[1]在此后掀起的節能減排浪潮中,我國主動承擔起了碳減排的責任。2011 年10 月,國家發展改革委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》,批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳七個省市開展碳交易試點。[2]之后,《“十二五”控制溫室氣體排放實施方案》和《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》等文件陸續發布,為碳交易市場的制度建立奠定了堅實的基礎。2017 年12 月19 日,發改委發布了《全國碳排放權交易市場建設方案( 發電行業) 》,全國碳交易市場建設工作開始逐步推進。在全國碳交易市場啟動之際,歸納總結我國碳交易試點在實施過程中取得的經驗和教訓,對建立和完善全國碳交易市場機制具有極為重要的意義。

1 我國碳交易試點的成效分析

深圳、上海、北京、廣東、天津等省市于2013年陸續啟動了碳交易試點工作,重慶、湖北于2014 年也啟動運行碳交易市場。截止2018 年底,我國碳交易試點已經歷5 期履約。以下從控排主體分布、配額交易量、碳交易價格、履約情況以及碳減排效果等方面,對我國碳交易試點工作所取得的成效進行分析。

1. 1 控排主體行業覆蓋面較廣

各試點地區基于一定的排放標準,將特定行業符合條件的企事業單位納入碳交易體系。根據各地公布的碳排放交易納入配額管理的企業名單,可以看出,控排主體的行業覆蓋面較廣,囊括了電力石化化工建材鋼鐵有色造紙航空等重點排放行業[3],部分試點地區的控排單位還包括非工業類企業和事業單位。從參與單位的數量看,碳市場規模從大到小順次為北京、深圳、上海、湖北、廣東、天津和重慶。2017 年,北京市的控排重點單位數量從2013 年的415 家增加至945 家,參與碳交易的排放單位不僅覆蓋了電力熱力、鋼鐵、水泥、石化、交通運輸和其他工業,還包括服務業、醫院、高校、科研院所和政府機關,尤其是央企、外資及合資企業和金融投資機構數量較多,這對增強市場流動性、激發市場活力發揮了積極作用。深圳納入的控排企業除傳統重污染行業外,還包括公交、港口和地鐵行業,其碳交易管控單位涉及11 個行業,企業數量年均超過800 家。

在上海,試點范圍包括鋼鐵、石化、化工、有色、電力等工業行業,以及非工業行業年碳排放量1 萬噸及以上的重點排放企業, 2017 年參與控排的企業數量為381 家。湖北省納入碳排放配額管理的企業涉及電力、鋼鐵、水泥、化工等15個行業,數量從最初的100 多家發展到2017 年的344 家。廣東省納入的控排企業包括電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航,六個行業中達到標準的企業近250 家。天津市以年排放二氧化碳2萬噸以上的單位作為強制配額交易主體,集中分布在鋼鐵、化工、電力熱力和石化等行業,其數量一直穩定在100 余家。重慶納入的排控企業主要集中在化工、建材、鋼鐵、有色、造紙和電力行業,覆蓋率超過1 /3。

1. 2 碳配額線上交易形成一定規模

配額的初始分配是決定碳市場運行有效、影響減排效果的關鍵要素,是碳市場的核心要件。理論上,碳排放配額的初始分配方法有免費發放以及有償拍賣兩類; 從實際情況看,北京、廣東和深圳預留了3% ~ 5% 的配額用于拍賣,上海也推出了有償拍賣的制度,其他試點地區的配額均采用歷史法或行業基準線法免費分配。各試點碳市場在確定配額總量綜合考慮了各項因素,力求公平合理。在對各試點單位進行排查、了解歷史能源消費情況和排放情況的基礎上,綜合考慮“十二五”碳排放強度和能耗下降目標以及產業結構調整等因素,采用“自上而下”和“自下而上”相結合的方法來確定配額的總量。

碳排放交易網有關資料顯示,截至2017 年12 月31 日,全國配額累計成交4. 7 億噸,總成交額達到104. 94 億元。七個碳交易試點區域配額累計交易量為1. 82 億噸,累計交易額超過36 億元。各試點省市配額總量、成交量、成交額和成交均價情況如表1 所示。


從七個試點區域的配額總量看,廣東最為寬裕,多達4. 2 億噸,其次是湖北,再次是天津、上海和重慶,北京和深圳的碳配額則較為緊缺。從成交總量看,七個試點地區從多到少的順序依次為: 湖北、廣東、上海、深圳、北京、重慶和天津; 從成交總額來看,從高到低的順序依次為: 湖北、深圳、北京、廣東、上海、天津和重慶。湖北省的現貨市場配額累計成交量及成交額最高,分別占全國總量的27. 3% 和29. 5%,成交均價與全國平均水平最為接近。北京和深圳的累計成交量并不領先,但總交易額均超過7 億元,成交價格高是主要原因。

從成交率看,深圳最高,達80. 9%; 天津最低,僅為2. 2%。深圳的市場化程度較高,在參與主體多、配額分配偏緊的條件下,市場交易動機較強; 天津則相反,交易動機萎縮。廣東的碳配額總量高達4. 2 億噸,成交總量為4 816 萬噸,成交率僅為11. 46%,不及全國平均水平。重慶的成交率略高于天津,為6. 3%,其成交總額和成交均價為最低。上海的各項指標均居中等,成交率和成交均價與均值相差不大。

1. 3 碳交易價格趨于平穩

培育碳交易市場,關鍵是形成遵循市場規律的價格機制。截止2018 年7 月,七個碳交易試點的市場價格總體表現如圖1 所示。


從圖1 的價格波動曲線可以看出,在早期階段,七個碳交易市場的交易價格表現極不穩定,價格和交易量都出現了明顯的高峰; 各試點市場價格差別較大,2014 年,最高和最低碳價分別為65. 24 元/噸( 深圳) 和20. 28 元/噸( 天津) ,差額近45 元/噸; 之后這種差別有逐漸縮小的趨勢。北京的成交均價2015 年以來在七個試點中一直處于最高,天津的碳價則處于較低水平。湖北的碳價相對比較穩定,近期一直在20 元/噸上下波動。[4]碳市場成立時間最短的重慶,碳價自開市直2016 年8 月一直處于下降趨勢,從30. 74 元/噸跌到最低值1 元/噸,之后又數次出現大的波動。除重慶外,我國碳交易試點的碳價變化逐步趨于平穩,呈現出自然的波動狀態,這說明我國碳交易市場均衡機制已經形成,市場成熟度不斷提高。

1. 4 履約率逐年提升

履約機制是碳排放總量控制的關鍵環節,是控排單位承擔減排責任的重要體現。具有強制減排義務的主體按規定上繳排放配額,用于抵消上年度的碳排放量,并在注冊登記系統中進行清算。履約工作涉及碳排放報告報送、第三方核查和上繳配額等環節。除重慶未公布履約率外,其他試點省市2013—2017 年履約情況如表2 所示。


從七個試點碳市場的履約情況看,表現最好的是上海和湖北,各期履約率均為100%。除重慶外,其他各試點的履約率均穩定在95%以上且呈現出不斷提升的趨勢。深圳參加交易的控排企業數量較多,在一定程度上制約了其履約率。

總體來看,履約率不斷提升,說明各地制定的各項政策規章對控排企業形成了一定的約束力,試點企業主動履約意識在不斷增強。

1. 5 碳減排取得一定的效果

能否實現節能減排的目標,是評價碳交易市場運行效果的重要衡量尺度。目前我國是全球碳排放大國,經濟發展對能源的需求和以煤炭為主的能源結構帶來巨大的減排壓力。實施碳交易,就要限定經濟主體碳排放量的上限,利用市場機制,實現全社會低成本碳減排目標。從規模上看,我國的碳市場已成為全球最大的碳交易系統,涉及碳排放總量30 多億噸。納入碳交易的企業大多是碳排放大戶,限定了這些企業的碳排放量,必然有利于實現預定的減排目標。統計數據表明, 2017 年,我國的碳強度比上年度下降了5. 1%,相比2005 年累計下降約46%,提前完成了到2020 年碳強度下降40% ~ 45% 的承諾。

以上海市為例,2013 年上海工業行業試點企業碳排放較2011 年減少531. 7 萬噸,降幅3. 5%。煤炭消費量占比下降至62. 3%,天然氣上升至11. 1%。來自廣東碳市場年度總結報告的數據顯示,廣東省超過80%的控排企業實施了節能減排技術改造,超過50%的控排企業實現了碳強度的下降。這些數據說明,我國試點碳交易,在碳減排方面取得了一定的成效。

2 我國碳交易試點出現的問題分析

我國碳交易試點雖然取得了一些成效,碳交易市場機制已初步建立,但也存在著一些不容忽視的問題,碳市場的建設仍任重而道遠。以下對碳交易試點中出現的問題進行詳細分析。

2. 1 配額分配方式存在缺陷

與一般商品不同,碳配額是由政府部門按照一定的標準統一分配的,由此導致碳排放權的需求、供給與價格形成之間缺乏有效的市場傳導機制。碳配額初始分配在碳交易中起到了關鍵的作用,而這一過程易受到人為因素的操縱,很難做到完全的公平和合理。尤其是我國剛剛開始試行碳交易,經驗不足,控排單位排放量監測手段落后、相關信息不透明,均會影響到碳配額的分配結果。歷史法下,政府進行分配的依據是企業的歷史數據,使得碳排放交易主體之間存在歧視性分配。在基準線法下,不同市場的基準標準并不一致,人為導致分配的不公。

我國七個省市碳市場試點所采取的配額分配方式,是以免費分配為主,碳排放權作為一項稀缺資源的價值無從體現。這種分配方式很容易造成碳交易市場的扭曲,不利于價格機制的形成,降低了市場的運行效率。配額分配的總量過于寬松,廣東和上海還存在一次性發放多年配額的做法。許多控排單位甚至會出現配額過剩,再加上存在配額抵消機制,由此導致碳交易價格過低。此外,我國目前主要采用的是自愿減排措施,許多企業擔心現在減排越多,在以后的總量減排管控中所分配的排放額可能會越少,由此導致試點企業減排動力不足。

2. 2 集中履約現象突出

在履約表現方面,各試點突出存在的一個問題是履約期集中交易現象突出。臨近履約期時,為了完成配額清繳任務,各試點碳市場存在集中交易現象。圖2 所反映的北京市碳交易市場行情,就比較具有代表性。


從圖2 可以看出,北京碳市場的交易量密集出現在5—7 月份,平時市場活躍度并不高。尤其是2016 年和2017 年的5—7 月,出現了明顯的交易高峰。其他碳市場也有類似的表現,即臨近履約期時交易活躍度較高,其他時間段則交易清淡。這說明,市場交易具有履約驅動的業都持觀望態度,參與碳交易的意愿并不強,只是將碳交易作為一項任務而被動接受,由此導致只有在接近履約期時企業才會進行交易。七個碳交易試點省市中,湖北、深圳和廣東市場的交易相對活躍,但仍然存在全天沒有交易的現象。履約驅動交易的背后透露出碳市場的冷清。

2. 3 推遲履約和不履約的現象并存

2013—2016 年,除上海以外,其他試點均存在著不履約的個體,特別是深圳,連續4 年均未達到100% 履約。在100% 履約的試點中,推遲履約的現象屢見不鮮。2014 年度的履約期,湖北推遲了近兩個月才全部完成履約。2015 年度的履約期,湖北和重慶再度推遲履約。2016 年度和2017 年度,部分試點地區出現了不同程度的推遲履約現象。誠信意識缺乏,相關法規約束力不夠,是造成不履約和推遲履約的重要原因。各試點對未按時履約企業的懲罰力度有很大差異,如表3 所示。


北京市的懲罰力度相對比較大,對未履約企業處以市場均價3 ~ 5 倍罰款。[5]深圳和重慶也有類似的處罰規定。天津的處罰力度最低,只是禁止未履約企業3 年內享受優惠政策,并未對罰金進行規定。未按規定報送報告的罰款一般在10 萬元以下。懲罰力度有限,即使加上了信用、政府補助和績效考核等綜合懲罰機制,部分企業仍愿意選擇接受懲罰來規避履約。[6]隨著各試點紛紛擴大碳市場規模,第三方核查機構開展核查、出具核查報告的工作量越來越大,大量的核查工作難以在規定的核查周期內完成,這也是造成履約期推遲的原因之一。

2. 4 碳市場信息不夠透明

在碳交易政策體系建設過程中,各試點在一定程度上能夠做到客觀公正,但對于一些關鍵信息仍不透明。例如配額總量、詳細的碳配額分配和調整方案等不夠透明,企業無從得知自身分得配額的具體計算方法和分配基礎,也就無法有針對性地采取控排措施,這直接影響了企業的履約完成度及成本的計算。由于溫室氣體排放監測能力的限制,控排企業的碳排放數據的真實性有待核實。另外,第三方核查缺失可能造成統計數據的失真,從而導致核查質量下降,無法充分評估碳市場的減排績效。碳排放信息不夠透明,給主管部門的監管設置了障礙,也不利于社會公眾進行監督。

3 加強碳交易市場建設的政策建議

我國碳交易試點的成效和問題并存。在我國啟動全國統一的碳交易體系的時機,應借鑒碳試點取得的經驗教訓,采取有效措施,確保全國碳市場建設的順利推進。以下結合碳交易試點所存在的問題,提出相關政策建議。

3. 1 保障碳配額的稀缺性

為了解決供過于求的問題,減少碳價的波動及各地碳價差異,增強碳交易市場流動性,就必須保障碳配額的價值和稀缺性。如歐盟碳排放交易機制( ETS) 對于一些可獲得免費配額的企業從2013 年逐步轉變為拍賣獲得,并于2020 年實完全通過拍賣獲得配額的方式; 美國的區域溫室氣體減排行動( RGGI) 采取了直接縮緊配額總量的方法。為了建立全國統一的碳市場,保證碳市場的活力和創造力,就需要適度縮減碳配額,以此來保證碳配額的稀缺性。

廣東省是率先進行定期有償拍賣的國內試點,根據廣東省發改委在《年度碳排放配額分配實施方案》,廣東省已連續3 年實施年度配額“免費發放+ 有償發放”相結合的模式。上海市于2017 年6 月實施碳排放配額( SHEA) 有償競價發放辦法,控排企業可自主決定是否購買。通過政府對一級市場的調控,既提升了碳配額的稀缺性,又促進了二級市場的活躍度。配額免費發放和有償發放相結合,在一定程度上保障了碳配額的稀缺性,從而有利于引導形成真正的市場價格。[8]我國建立全國統一的碳市場在碳配額分配的未來方向是與國際趨同,逐步縮減免費配額比例,最終實現完全的碳配額有償分配,保證碳配額的稀缺性,形成市場供需主導的碳價格機制。

3. 2 降低碳市場的不確定性

上述分析表明,碳市場存在交易中斷和冷清現象,市場的諸多不確定性因素,使得現有和潛在的參與者顧慮重重。其一,全國碳交易市場初建之時,是政策不確定性最強的時期。區域碳交易試點地區繼續發揮作用,在條件成熟后逐步向全國碳市場過渡,而開展碳交易試點的地區符合條件的重點排放單位將逐步納入全國碳市場,實行統一管理,試點過渡方案尚在研究制定中。其二,碳價的變化難以預期。從國家出臺的一系列與環保相關的政策可以看出,環境保護是中國乃至國際都十分關注的問題,減少溫室氣體排放已成為大勢所趨。一項調查結果顯示,受訪者均預計碳價將穩步上升,到2025 年將超過人民幣80元/噸。但從目前試點地區的碳價來看,碳價水平差距較大,最低的地區碳價不足10 元/噸。未來碳價的變化仍有很大的不確定性。

碳價的變化會受到國際市場的影響,但更多的會受到我國相關政策的影響。降低碳市場的不確定性,必須在政策層面設定明確的目標和立場,做好政策設計,避免政策的左右搖擺和頻繁修正,給投資者以相對明確的預期,從根本上改變市場有價無市的清淡局面。

3. 3 建立處罰與激勵相結合的政策體系

目前,各個試點針對不履約、不按規定報送報告等行為,出臺了一系列懲罰措施。[9]單純依靠懲罰措施,并不能杜絕各類不履約、推遲履約和其他違規現象。在現有碳交易機制下,控排單位按時履約,如果僅僅導致其經營成本的增加和經濟效益的下滑,那么必然導致履約動力不足。[10]在信息不完全對稱的情況下,主管部門無法保證處罰金額大于履約成本。當履約成本大于罰金時,經濟人自然選擇違約,處罰機制會失去威懾力。即便是將履約情況與信用等級、項目審批和政府資助相掛鉤,也不能從根本上解決交易動力不足的問題。

除了對違約企業進行處罰外,政府也應該出臺激勵機制來推動企業自主參與碳交易。政府應該制定一些與控排單位長遠發展密切聯系的激勵措施,使其能夠為了自己的發展真正投入到碳市場,激活碳交易。例如,政府可以把碳交易與稅收政策聯系起來,對自主開展節能減排和技術創新的控排單位,給予一定的政府資助和稅收優惠。同時,采取一定的措施穩定碳價,確保碳排放權的稀有價值和市場交易者的經濟利益。

3. 4 完善碳市場的MRV機制

MRV 機制是碳交易實施中的核心要素,一般包括監測、報告與核查環環相扣的三部分內容,涉及監管方、控排單位和第三方核查機構三方面的當事人,其中,控排單位有責任向監管方提交經核查的排放績效數據。有效的MRV 機制是產生可靠的碳排放數據和進行碳交易的前提。我國七省市碳交易試點運行過程中,采取了一系列措施,逐步構建起了碳市場的MRV機制。目前,各試點根據碳交易覆蓋范圍開發了20 多個分行業的碳排放核算和報告指南及地方標準,建立了電子報送系統和核查機構管理制度。在全國碳市場建設初期,國家碳交易主管部門應對MRV 制度體系進行頂層設計,建立和完善MRV 技術細則和規范標準,充分發揮市場力量,形成有效的MRV 運作機制。可以借鑒發達國家如美國的做法,建立碳排放聯網直報系統,采用電子核查與現場核查相結合的方式,開展碳排放數據從采集到報告的全過程管理,創造碳信息公開渠道,充分發揮社會公眾的監督作用。

綜上,我國碳交易試點已經歷5 期履約,“兩省五市”試點在碳交易制度設計、市場準入、配額分配、履約和監管制度等方面各有異同。總的來看,在市場設計層面,解決了納入碳交易排放體系的行業和企業范圍、配額分配和價格管理辦法等基礎性問題; 在技術層面,進行排放摸底并編制溫室氣體排放清單,建立了相應碳排放權交易平臺; 在監管層面,建立了監測、報告與核查( MRV) 制度。我國碳交易試點取得了顯著的效果; 當然,在試點過程中也暴露出一些問題,這些都將構成全國碳交易市場建設的有益借鑒。通過取長補短,全國碳交易市場建設必定會取得長足進展。

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