第一，如何制定合理的能耗總量與強度控制目標

一方面，中國特色的目標約束和考核制度對推動節能減碳發揮了積極促進作用；另一方面，很多地方認識到能耗和排放的增量空間是地方下一階段很重要的經濟要素資源。所以即使目前產業不需要那么多能源，但城市會傾向于設定一個寬松的目標。面對國家提出的2030年達峰目標，很多城市會考慮在2030年之前把基數迅速做大，以備日后慢慢減，這都是很現實的問題。

此外，目前國家的很多目標只能分解到省級層面，省級以下需要對各地區目標進行優化分配。但在現實中，許多地區都對城市目標采取“一刀切”，許多地區也沒有在省一級層面對產業生產力布局、能源和電力結構等問題進行統籌優化，在城市層面的約束性目標制定容易出現過于緊張和過于寬松的問題。

 

第二，挖掘城市存量系統節能潛力難度加大

隨著城市工業用能趨于飽和或出現下降，城市層面的能源需求增長，主要來自建筑和交通，有較大挖掘潛力的同時，減排難度也比較大。例如，工業領域的典型節能項目想要取得一噸節能量，大概只需要投資三千到四千元人民幣。但在建筑領域，投資往往需要一萬到兩萬元人民幣。同時，由于建筑、交通其量大面廣，涉及到居民行為，其需求增量存在很多不確定性，合理引導需求難度較大，這一特點在近幾年表現尤為突出，典型的例子如外賣、快遞等。在服務業方面，中國與發達國家服務業排放都很難下降。既要享受與發達國家一樣的服務水平，又要使國內人均排放比發達國家降低一半，中國面臨的挑戰更大。因此，未來中國城市在進入到以建筑、交通、服務業用能為主的階段后，再想實現減排將會面臨更大困難。

 

第三，整合推進城市和區域能源變革有待研究

城市能源變革包括利用可再生能源，也包括傳統能源的高效優化利用。例如，在清潔取暖等領域，利用工業余熱、挖掘跨部門跨領域的節能潛力很大，但也面臨較大的體制障礙。此外，城市的能源變革會涉及外來電或區域能源系統的問題，如何把城市和區域結合起來，把節能和可再生能源結合起來，把能源問題跟城市的經濟發展、產業、基礎設施等結合起來，還有待不斷研究。

 

第四，城市集約高效、包容共享發展挑戰較大

例如，關于城市建筑面積發展展望存在較大分歧。中國現階段土地城鎮化已經快于人口城鎮化。預計城鎮人口峰值是10億或11億，但是現在規劃的建城區已經能夠支撐大概34億人，基礎設施建設已經足夠。但因為房價的梯度差異，很多城市的建筑面積還將持續增長。另外，市民化、老齡化的發展也會帶來不確定性。舉個例子，中國人均城市建筑面積和國際水平存在差距，雖然根據國家統計局數據表明，我們已經能夠達到亞洲一些比較發達或者歐洲較低國家水平，但我國農民工人均居住面積遠低于平均水平。

另外，現在城市越來越強調能源服務的普惠和公平問題。許多城市人口在交通、居住等方面的基本用能和現代能源服務還沒有充分得到滿足。在未來，如果一個城市既想實現集約高效，控制住總量、能耗和碳排放，又要滿足更多人的包容共享，對于城市而言將是很大的挑戰。